Конвенция о правах ребенка ООН как инструмент защиты семейных прав ребенка в России

Опубликовано в журнале Государство и право, 2006, № 4

С момента принятия Конвенции о правах ребенка в 1989 году прошло девятнадцать лет. Тем не менее, интерес к этому документу во всем мире не угасает. Особую актуальность для России приобретает информация о Конвенции и ее контрольном механизме в связи с приближением 40 сессии Комитета ООН по правам ребенка, на которую назначено рассмотрение Третьего периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции. В свете этого, информация о Конвенции и механизме ее реализации представляет как теоретический, так и практический интерес.

Конвенция явилась плодом десятилетней работы многих специалистов. Первый проект Конвенции был представлен в Комиссию по правам человека ООН в 1978 году. В разработке документа принимали участие на только представители государств и межправительственных организаций структуры ООН, но и ученые, а также неправительственные организации.

Уже тогда стала очевидной необходимость придания правам детей силы норм договорного права. Но только спустя десять лет, 20 ноября 1989 года Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций единогласно одобрила резолюцию № 44/25, приняв, тем самым, Конвенцию о правах ребенка. В день открытия Конвенции к подписанию, 26 января 1990 года, ее подписала 61 страна, что явилось своего рода рекордом.

Столь быстрая ратификация может быть интерпретирована двояко. Принято считать, что такое значительное количество участников Конвенции и ее быстрая ратификация свидетельствуют о том, что сколько бы государства ни спорили по правозащитным проблемам, как бы ни расходились их взгляды на теорию и практику прав и свобод человека, все они в конечном итоге признают право детей на особую защиту и заботу.

Негативная точка зрения на быстроту ратификации государствами этого международного договора заключается в том, что государства, возможно, стали участниками Конвенции просто для того, чтобы не потерять имидж в глазах международного сообщества, не продемонстрировать равнодушие к положению детей. Кроме того, существует мнение, что государства могли подписать Конвенцию с такой легкостью потому, что увидели в ней многочисленные лазейки для возможного неисполнения принятых на себя обязательств в экономической, социальной и культурной сфере.

В настоящее время Конвенция является наиболее широко признанным международным документом по вопросам прав человека. Ее юрисдикция является универсальной в прямом смысле этого слова. По состоянию на 30 января 2004 года - дату закрытия тридцать пятой сессии Комитета по правам ребенка, участниками Конвенции являлись 192 государства.

Конвенция закрепляет различные права ребенка - гражданские, политические, экономические, социальные и культурные, ранее никогда не объединявшиеся в едином документе. В ней отражен компромисс между различными правовыми и философскими подходами, международными и национальными политическими интересами. Ее положения учитывают многообразие культур, традиций, религий, уровней экономического развития различных стран. Все это, а также существование механизма контроля за соблюдением положений Конвенции, делает этот документ уникальным инструментом защиты прав ребенка.

В Конвенции ребенок впервые рассматривается как личность, имеющая права, которые государства, ратифицировавшие Конвенцию обязаны "уважать и гарантировать" (ст. 1 Конвенции). Таким образом, имеет место прямое указание на то, что ребенок  является особо уязвимым членом общества и потому, требует и заслуживает специальной защиты. Здесь важно отметить, что Конвенция предполагает специальную защиту ребенка не в качестве члена семьи или какой-либо другой социальной группы. Во всем, что касается прав, ребенок рассматривается как независимая личность и его отношение к любым другим лицам или группам, при этом, не имеет значения.

Конвенция не только идентифицирует ребенка как лицо, наделенное конкретными правами, но также делает возможной для ребенка защиту своих прав с помощью национальных судебных или административных процедур (ст.12). Именно внедрение принципа превращения ребенка из пассивного объекта "защиты" в активного субъекта является одним из самых значительных вкладов, сделанных Конвенцией в международное законодательство по правам человека.

При разработке Конвенции был взят за основу ведущий принцип Декларации ООН "О правах ребенка" (1959 год) – наилучшее обеспечение интересов ребенка. Тот факт, что именно через этот принцип раскрываются все права ребенка, является признанием возможности возникновения противоречия между некоторыми правами ребенка и правами и обязанностями родителей/опекунов и даже государства. В силу этого Конвенция не только утверждает приоритет интересов детей, но и рассматривает как принцип соблюдение прав и интересов всех детей без каких-либо исключений или какой-либо дискриминации. При этом, важно не забывать и о том, что принцип не-дискриминации вовсе не требует того, чтобы с детьми обращались абсолютно одинаково во всех случаях. Так, согласно ст.ст. 5, 12, Конвенции реализация ряда прав ребенка зависит от его возраста, зрелости и степени его развития; а согласно ст.ст. 20, 23, особые потребности признаются Конвенцией за инвалидами и детьми, постоянно или временно лишенными семьи.

К основным принципам Конвенции также относится и принцип относительности обязательств и прав в рамках Конвенции. В то время как основная сила Конвенции заключается в том, что государства обязаны уважать и обеспечивать права каждого ребенка в пределах своей юрисдикции (ст. 2 Конвенции), их обязательства ограничены реальными возможностями их выполнения. Так, например, выполняя свое обязательство по ст. 3 обеспечивать защиту и заботу, необходимуюдля благосостояния ребенка, государства должны также принимать во внимание права и обязанности родителей/опекунов ребенка, или других лиц, несущих юридическую ответственность за ребенка.

Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о правах ребенка 16 августа 1990г.

Дополнительно, 15 февраля 2001 года Россия подписала Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, касающийся участия детей в вооруженных конфликтах, вновь подтвердив свои обязательства в этой области защиты прав ребенка.

За почти 15 лет, прошедшие с момента ратификации Россией Конвенции, законодателями были предприняты значительные усилия по приведению российского законодательства, прямо или косвенно относящегося к правам ребенка и их защите, в соответствие с Конвенцией. В развитие положения Конституции Российской Федерации о защите материнства, детства и семьи государством (ст.38), гражданское, уголовное, административное и другие отрасли законодательства содержат нормы о защите прав ребенка. Закон от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» фактически дублирует все положения Конвенции о правах ребенка ООН.

Анализ действующего сегодня семейного законодательства России позволяет заключить, что оно было приведено в максимально возможное, за столь короткий срок, соответствие международным обязательствам России. Реализуя один из основных принципов и приоритетов российского семейного законодательства – законодательное обеспечение прав ребенка, Семейный кодекс РФ 1995 г. отводит правам несовершеннолетних целую главу (Глава 11 СК РФ). Практически все нормы о защите семейных прав ребенка, закрепленные в ней, так или иначе, отражают требования Конвенции. Исключение составляет лишь, предусмотренное Конвенцией, право ребенка на воссоединение с семьей. Это право в Семейном кодексе РФ не предусмотрено. И это при том, что в последние годы этот вопрос приобретает все большую актуальность. Более того, несмотря на несколько раз принимавшиеся поправки к Закону от 15 августа 1996 года № 114 – ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», положение о дополнительной защите детей-мигрантов так и не было в нем закреплено.

Хотя в Семейном кодексе РФ отсутствует норма о защите детей-мигрантов, можно придти к выводу о том, что в целом российское семейное законодательство закрепляет все семейные права, гарантированные ребенку Конвенцией. Однако, остро стоит вопрос возможности реализации ребенком этих прав.

Наиболее показательным примером необеспеченности закрепленных в законодательстве семейных прав детей может служить проблема беспризорности, актуализировавшаяся в России в последние годы. По разным подсчетам в настоящее время в России от 700 тысяч до 3 миллионов беспризорных детей, причем большинство этих детей являются социальными сиротами. Незащищенность детей от насилия в семьях и детских учреждениях, а также другие нарушения их прав приводят к тому, что каждый год сотни детей оказываются на улице.

Катастрофическая ситуация в этой области сохраняется несмотря на то, уже больше двух лет прошло с начала государственной кампании по борьбе с беспризорностью. Надежды на Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", принятый в 1999 году для борьбы с детской беспризорностью и безнадзорностью, не оправдались. Принятые к нему в 2003 году поправки и дополнения не принесли желаемых улучшений. Согласно этому закону, контроль и координацию органов системы профилактики беспризорности и безнадзорности детей осуществляют комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Однако они малоэффективны. Более того, в ряде регионов предпринимались попытки их ликвидировать. К примеру, в 23 городах и районах Республики Дагестан в прошлом году комиссии не действовали, хотя здесь каждый третий подросток, состоявший на учете, не работал и не учился.

Только в Москве на реализацию программы по борьбе с беспризорностью, из городского бюджета поступило около 270 млн. руб., и еще 150 млн. руб. было выделено из федерального бюджета.

Несмотря на большие средства уже выделенные на борьбу с беспризорностью, ситуация в этой области не улучшается. Руководитель службы помощи детям А. Маяков сообщил, что после начала кампании для милиции основной задачей стало любыми методами убрать безнадзорных детей со своей «территории». Например, Курский вокзал обслуживают два ОВД, каждое из которых стремится «спихнуть» ребенка на «соседей».

В сложившейся ситуации ребенку практически неоткуда ждать помощи. Самостоятельно же он себя защитить не может в силу отсутствия к тому законодательных предпосылок.

Вопрос о том, почему при всех усилиях и потраченных на улучшение положения детей средствах, количество беспризорных детей не уменьшается, остается открытым. Между тем, сложившаяся ситуация с правами ребенка в России станет предметом рассмотрения Комитетом по правам ребенка ООН в сентябре 2005 года.

Что же такое «все необходимые меры», которые якобы государство обязано предпринять для реализации прав детей и их защиты? Каким образом и кем эти меры определяются? Отмечается, что использование в Конвенции таких уклончивых терминов может привести к, по крайней мере, двум негативным последствиям. С одной стороны, государство, действительно стремящееся соответствовать стандартам Конвенции, может столкнуться с отсутствием достаточно четких и ясных комментариев, с другой стороны, государства, пытающиеся оправдать неисполнение той или иной нормы может обратить неясность термина в свою пользу, интерпретировав то или иное положение Конвенции соответствующим образом.

Неизбежность "неясности" в терминологии международных договоров, в частности Конвенции ООН о правах ребенка, может быть объяснена двойственностью обязательств государства – ведь оно несет ответственность не только за соблюдение и защиту прав и интересов ребенка, но и за соблюдение прав и интересов родителей. Разрешить этот вопрос на международном уровне невозможно, и именно поэтому государству предоставляется возможность искать оптимальный баланс в этом отношении.

Во избежание негативных последствий чрезмерно широкой трактовки Конвенции и для осуществления контроля над государствами, в рамках ст. 44, 45 Конвенции, была установлена система отчетности, обеспечиваемая Комитетом по правам ребенка ООН, членами которого являются эксперты с опытом работы в области прав детей.

Система отчетности предусматривает представление государствами периодических докладов с информацией о том, какие эффективные меры они приняли для обеспечения прав ребенка, гарантированных Конвенцией, какой прогресс был достигнут, и с какими факторами и проблемами, затруднявшими выполнение их обязательств они столкнулись. Свой первый доклад о соблюдении прав ребенка государства представляют спустя два года после ратификации Конвенции. Впоследствии доклады подаются каждые пять лет. Эта процедура представляет собой, по сути, международный контроль за исполнением государствами принятых на себя обязательств. Очевидно, что ответственность за внедрение положений Конвенции лежит непосредственно на государствах и то, что они подписали данный документ, является безусловным выражением их доброй воли. Соответственно, эта процедура должна рассматриваться не только в качестве механизма наблюдения за внедрением и соблюдением Конвенции, но и как инструмент поддержки государства в деле защиты прав ребенка. Ведь изучив доклады государств, Комитет не только выявляет конкретные проблемы в этой области, но и, путем диалога с государством, находит для них возможные решения, способствуя, таким образом, совершенствованию системы защиты прав ребенка на национальном уровне.
Для облегчения и уточнения задачи государств по составлению докладов Комитет выработал специальные "Инструкции к подаче доклада".

План такого доклада включает в себя следующие главы:

1. Общие меры, принятые для выполнения обязательств: описание мер, принятых для приведения национального законодательства в соответствии с положениями Конвенции, а также по ознакомлению населения с содержанием Конвенции;
2. Определение ребенка: указание возраста совершеннолетия, уголовной ответственности, и т.д.;
3. Общие принципы: государство обязано предоставить информацию по внедрению обязательств в рамках статей 2, 3, 6 и 12 Конвенции;
4. Гражданские права и свободы: государство обязано предоставить информацию по внедрению обязательств в рамках статей 7,8,13, 14, 15,16,17 и 37 Конвенции;
5. Семья и альтернативная опека: государство обязано предоставить информацию по внедрению обязательств в рамках статей 5,18 (1,2), 9, 10, 27 (4), 20, 21, 19, 11, 39, 25;
6. Общее здоровье и благосостояние: государство обязано предоставить информацию по внедрению обязательств в рамках статей 6 (2). 23,24, 26, 18 (3), 27 (1,3);
7. Образование, досуг, культурные мероприятия: государство обязано предоставить информацию по внедрению обязательств в рамках статей 28, 29, 31, а также меры, принятые государством по развитию сотрудничества (в области реализации и защиты прав ребенка) с соответствующими правительственными и неправительственными организациями;
8. Меры по специальной защите: государство обязано предоставить информацию по внедрению обязательств по защите детей в чрезвычайных ситуациях (дети-беженцы и дети в вооруженных конфликтах), детей в конфликте с законом, детей, подвергающихся эксплуатации, детей, принадлежащих к меньшинствам и коренным народам.

В соответствии с этим планом государства составляют свои доклады. На него же ориентируются и неправительственные организации, желающие представить Комитету по правам ребенка ООН дополнительную/альтернативную информацию.

Доклады государств обсуждаются на открытых встречах Комитета в присутствии представителей государства, членов Комитета и представителей соответствующих органов и агентств ООН. На этих встречах могут присутствовать также представители НПО, журналисты и другие заинтересованные лица.

Следует отметить, что функции Комитета не ограничиваются контролем за государствами. На своих заседаниях Комитет рассматривает и толкует положения Конвенции применительно к современной ситуации. Таким образом, любое государство, желающее получить разъяснение по конкретному положению Конвенции, может получить эту информацию в Комитете, а также у других специальных органов ООН (ст.45), уполномоченных принимать участие в рассмотрении отчетов государств.

Оценивая эффективность существующего механизма отчетности, нельзя не отметить, что он мог бы принести большую пользу самим государствам, если бы они с полной ответственностью относились к своим обязательствам в этом отношении. К сожалению, отмечается, что только 42% государств обязанных подать свой первый отчет выполнили это обязательство вовремя.

Еще одна проблема заключается в том, что многие государства подают поверхностные отчеты, не освещающие положение со всеми правами, закрепленными в Конвенции и не соответствующие инструкциям Комитета по составлению отчета.

Одним из ключевых препятствий в работе Комитета является само количество государств-участников. В функции Комитета входит наблюдение за деятельностью всех 192 государств по соблюдению большего числа прав, нежели закреплено в любом другом международном договоре. Кроме того, как отмечалось, Комитет должен также оказывать техническую и консультационную поддержку государствам, столкнувшимся с конкретными препятствиями на пути к выполнению своих обязательств. Таким образом, Комитет несет огромную нагрузку и с практической точки зрения невозможно ожидать от него проведения детального мониторинга внедрения положений Конвенции в каждой стране.

В целях разрешения этой ситуации, согласно поправке к п.3 ст.43 Конвенции, вступившей в силу 18 ноября 2002 года, членский состав Комитета будет увеличен с 10 до 18 членов (резолюция 50/155 Генеральной Ассамблеи). Начиная с января 2005 года, Комитет будет рассматривать доклады государств-участников параллельно в двух палатах. Благодаря этому количество рассматриваемых за год докладов увеличится с 27 до 48.

Россия представила свой Первый доклад о реализации Конвенции о правах ребенка ООН 16 октября 1992 года. Второй доклад был подан 12 января 1998 года с четырехмесячным опозданием, что, впрочем, является обычной практикой государств. Третий, последний на данный момент, доклад Россия представила Комитету 18 августа 2003 года . Его рассмотрение предполагается в сентябре 2005 года.

Рассмотрев Первый периодический доклад, Комитет 28 января 1993г. принял "Заключительные замечания", в которых, в частности:
- рекомендовал "государству-участнику провести всеобъемлющую судебную реформу в том, что касается отправления правосудия в отношении несовершеннолетних";

- выразил озабоченность "практикой направления детей, лишенных семейного окружения, в интернатные учреждения", и рекомендовал "активно развивать альтернативные формы ухода, заменяющие уход в интернатных учреждениях";

- выразил озабоченность "случаями грубого и жестокого обращения с детьми, как в семье, так и вне ее", и предложил "разработать процедуры и механизмы для рассмотрения жалоб детей на грубое и жестокое обращение с ними".

Предполагалось, что Российская Федерация предпримет усилия по исправлению существовавшей ситуации с правами детей, причем наибольшее внимание будет направлено именно на проблемы, отмеченные Комитетом. Однако, все перечисленные рекомендации и выражения озабоченности Комитет ООН по правам ребенка был вынужден повторить в 1999г. в "Заключительных замечаниях" Комитета на Второй периодический доклад России.

Помимо замечаний общего характера, Комитет выразил свою озабоченность по целому ряду конкретных проблем.

Так, отметив очевидный прогресс в области экономического развития России, Комитет был обеспокоен тем, что длительный финансовый кризис в Российской Федерации отрицательно повлиял на развитие детей, привел к ухудшению условий их жизни, а также сказался на выполнении социальных инвестиционных программ, что в конечном итоге свидетельствует об отсутствии реальных экономических гарантий защиты прав детей. В связи с этим Комитет рекомендовал, в свете статей 2, 3, 4 Конвенции о правах ребенка ООН, предпринять все необходимые меры для максимального использования всех доступных ресурсов, в целях гарантирования необходимых бюджетных ассигнований на цели здравоохранения, образования и на другие нужды детей, в особенности детей, принадлежащих к уязвимым социальным группам.

Вызвали обеспокоенность Комитета поступившие ему сообщения о продолжающейся практике некоторых местных органов, отказывающих родителям и их детям в доступе к медицинскому, образовательному и иному социальному обслуживанию по причине отсутствия у них регистрации по месту жительства, несмотря на то, что законодательство запрещает подобные ограничения.

Комитет отметил, что подобная практика особенно пагубна для детей – вынужденных переселенцев/мигрантов и беженцев, а также беспризорных детей. Однако, несмотря на многочисленные жалобы граждан и организаций на действия местных органов в федеральные органы власти, действенные меры к исправлению сложившейся ситуации государством не принимаются. Данное положение вещей по отношению к беженцам, переселенцам и их детям было рассмотрено Комитетом в качестве дефекта в политике российского государства. В связи с этим, Комитет призвал Россию обеспечить адекватную, предусмотренную законом защиту детей-беженцев, включая их доступ к медицинскому, образовательному и иному социальному обслуживанию. Комитет также рекомендует пересмотреть процедуры, политику и практику в отношении права получения статуса беженца, особенно применительно к детям, прибывшим без родственников.

Обратила на себя внимание Комитета и политика Российской Федерации в отношении реализации и защиты семейных прав детей в целом. В частности, он отметил свою обеспокоенность процессом децентрализации ответственности и функций по защите прав детей при отсутствии достаточных гарантий недопущения различий в положении детей и защите их прав в разных регионах страны.

Комитет рекомендовал России инициировать всеобъемлющее исследование проблем физического и психологического насилия в семье, с целью последующей разработки соответствующей политики и необходимых программ. Кроме того, Комитет выразил серьезную озабоченность чрезвычайно высоким числом детей, содержащихся в детских учреждениях, а также условиями содержания детей в этих учреждениях. Комитет отметил и то, что существующая система призрения детей не гарантирует периодического пересмотра устройства детей в учреждениях (ст.25 Конвенции), и что его соответствующие рекомендации от 1993 года на этот счет не были выполнены.

Исходя из отмеченного выше, Комитет рекомендовал России сформулировать национальную политику, направленную на деинституционализацию; более широкое применение форм призрения детей, оставшихся без попечения родителей, альтернативных помещению детей в учреждения; изыскать пути повышения эффективности деятельности социальных служб.

Мнение Комитета ООН по правам ребенка относительно того, насколько эти, а также другие рекомендации были приняты во внимание российскими властями, станет известно уже в следующем году. Однако некоторые выводы можно сделать уже сейчас.

Анализ Третьего периодического доклада России позволяет заключить, что он в основном содержит информацию об изменениях в законодательном регулировании прав ребенка, о президенских программах, а также некоторые данные статистики. Доклад изобилует ссылками на предыдущий периодический доклад что наводит на мысль о том, что ситуация с реализацией и защитой прав ребенка в России за последние пять лет значительно не изменилась. При том, что весьма подробно описаны государственные инициативы, направленные на улучшение ситуации в области прав ребенка, абсолютно отсутствует описание результатов, к которым эти инициативы привели. В целом, создается впечатление, что государственные органы, принимавшие участие в написании этого доклада, не преследовали цель предоставления правдивой и всеобъемлющей информации о ситуации в стране, а стремились любыми путями избежать получения от Комитета негативных рекомендаций. Не будет преувеличением сказать, что подобный подход государственных органов к выполнению международных обязательств в области прав ребенка делает участие России в этом договоре бессмысленным.

Принципиальный вопрос возможности реализации цели Конвенции – достижения благополучия для всех детей во всем мире, поднимался как во время разработки Конвенции, так и годы спустя ее введения в действие. Сейчас очевидно, что реализация этой цели возможна только при взаимодействии всех органов системы Организации Объединенных Наций (в том числе внеконвенционных, таких как Всемирная Организация Здравоохранения, Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, Международная Организация Труда, Детского фонда Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ) и др.) и самих государств. Конвенция содержит в себе значительный потенциал в плане оказания влияния на внутреннюю жизнь ее членов: для некоторых стран он заключается в возможности рассматривать, согласно их национальным конституциям, международные договоры как часть национального законодательства, прямо применять Конвенцию в судах, для других большее значение имеет помощь, оказываемая международными организациями государству. Однако ключевым здесь является желание и степень сотрудничества государств с Комитетом по правам ребенка, другими международными организациями и НПО.

Нельзя забывать и о том, что благосостояние детей, соблюдение и защита их прав, зависит не только от действий государства как такового, но и от "негосударственного сектора": средств массовой информации, частных предприятий, правозащитных организаций. Кроме того, без поддержки обычных людей – каждого человека в отдельности – Конвенция не достигнет своих целей. С момента ратификации Конвенции, правительства стран-участниц, в том числе и России, могут быть подвергнуты внутреннему давлению со стороны, как частных лиц, так и неправительственных организаций, которые имеют право обосновывать свои действия обязательствами, взятыми на себя государством в рамках Конвенции. Такие действия могут включать в себя мониторинг соблюдения государством прав, гарантированных Конвенцией, доведение до сведения широкой общественности информации о выявленных нарушениях, а также требования о выделении средств из государственного бюджета на поддержку программ по обеспечению прав и интересов детей. При этом, несмотря на активную деятельность российских неправительственных организаций и требования Комитета по правам ребенка, без заинтересованности в защите прав ребенка в России сотен и тысяч граждан, выступающих в любом качестве - ученых, государственных служащих, педагогов, воспитателей и др., достичь конкретных социальных и политических перемен будет невозможно.

Назад